Kwestia przyłączenia Ziem Zachodnich i Północnych do Polski, była w okresie II wojny światowej ważnym elementem polityki rządu polskiego w Londynie i komunistów polskich w otoczeniu Stalina w ZSRR. Przygotowania do przejęcia przez polską administrację, inspirowaną przez Stalina, ZZ i Płn. obejmowały, oprócz stworzenia podstaw prawnych i uregulowania stosunków z wojskową administracją wojenną, także opracowanie ogólnej koncepcji działania oraz zgromadzenie niezbędnych środków do realizacji tego zamierzenia. Trudności z tworzeniem administracji na Ziemiach Zachodnich wynikały nie tylko z ogólnego chaosu powojennego, z braku jednolitych i jasno sformułowanych podstaw prawnych, ale również z niedostatku precyzyjnie określonych zadań i kompetencji.